Photos d’illustration. A gauche, la couverture du diagnostic de la Banque mondiale de 137 pages; à droite, non inclus dans ce diagnostic, le Président Hery Rajaonariampianina, le 25 janvier 2014 à Mahamasina, prêtant serment devant Dieu et les hommes comme quoi il allait respecter la Constitution comme prunelle de ses yeux. Deux ans se sont écoulés, mais il était toujours -et demeure encore- à la recherche et à la mise en place de l’Etat de droit, en politisant les institutions et l'administration…
C’est le 13 novembre 2015 qu’a été présenté le diagnostic de pays pour Madagascar (Systematic Country Diagnostic - SCD) de la Banque mondiale. Le Président Hery Rajaonarimampianina et le Premier ministre Jean Ravelonarivo diront ce qu’ils voudront mais le verdict est implacable.
Comprenant 137 pages, ce rapport a été rédigé par des experts, chacun dans leur domaine respectif. Il m’a fallu deux jours et une nuit pour le lire en entier. Extraits très lumineux sur un régime de « Great Boasters », de « Chatterboxes »…
Ce Diagnostic Systématique de Pays a été mené par Keiko Kubota (Economiste principal, IDA) avec une équipe de base composée de Satyam Ramnauth (IFC), les chefs de programmes de l’Unité de Gestion des Pays du Sud-Ouest de l'océan Indien (Julio Revilla, Cristina Santos et Mark Austin), Coralie Gevers (Représentant Résident pour Madagascar). D'autres personnes ont apporté des opinions d’expert tout au long du processus de DSP.
Madagascar est une nation insulaire dotée d’une biodiversité inégalée et de nombreux atouts naturels, mais une grande majorité de ses 22 millions d’habitants sont pauvres. C’est un pays doté d’un grand potentiel, mais qui est sujet à des catastrophes climatiques et des crises politiques récurrentes. Parmi les pays pour lesquels des données sont disponibles, il est l'un des huit pays du monde dont le revenu par habitant en 2010 est plus faible qu'en 1960. Son économie est dualiste avec l'agriculture de subsistance et un large secteur informel, qui occupe une grande majorité de la population, et un secteur formel petit mais relativement diversifié. La fin de la crise politique la plus récente et la rédaction du Plan National de Développement par le nouveau Gouvernement dûment élu offrent au pays l’occasion de tourner la page et de se lancer sur la voie d’une croissance inclusive, durable et accélérée.
Les pauvres sont déconnectés de l'évolution de l'économie formelle urbaine et des tensions politiques – ce qui réduit au minimum les bénéfices qu’ils peuvent tirer de la croissance, mais les protège également contre les turbulences fréquentes. Ce document vise à cerner les contraintes les plus critiques et les possibilités pour Madagascar en vue d’accélérer la réalisation de l'objectif de mettre fin à l'extrême pauvreté de manière durable. L'accent est mis principalement sur la réduction de la pauvreté plutôt que sur le thème de la «prospérité partagée» pour les quarante pour cent des plus pauvres de la population, étant donné que la part de la population qui est extrêmement pauvre dépasse largement 40%. L'analyse de la pauvreté est menée dans un contexte de stagnation générale de l'économie rurale, d’absence substantielle de liens entre l'économie rurale et l’économie des zones urbaines, et d'instabilité politique qui provoque une cyclicité sévère dans le développement du secteur urbain et formel. Le bien-être de la population rurale est freiné par le manque d'articulation avec le secteur urbain, mais cette désarticulation amortit également les impacts du ralentissement des secteurs formels et urbains sur le secteur rural.
L'augmentation de la productivité de la main-d’oeuvre dans l'agriculture et les secteurs informels contribuerait le plus à une croissance plus inclusive parce qu’elle améliorerait le bien-être in situ et entraînerait par ailleurs une transformation structurelle observée dans d'autres pays. Actuellement, la productivité de la main-d’oeuvre à Madagascar dans le secteur de l'agriculture et les secteurs informels est faible par rapport à celle d'autres pays. En outre, la population rurale est en augmentation, en partie en raison d’une croissance rapide de la population, aggravée par la migration en provenance des zones urbaines causées par les pertes d'emplois du secteur formel/ de la manufacture suite aux crises politiques les plus récentes. Une meilleure productivité de la main-d’œuvre dans les secteurs où les pauvres travaillent contribuera non seulement à accélérer la croissance rapide, mais aussi à atténuer le fossé entre les 10% des plus riches de la population et le reste, qui sont pauvres ou sont susceptibles de tomber dans la pauvreté.
La stabilité politique et une meilleure gestion du capital naturel du pays contribueraient le plus à une croissance plus durable. La durabilité du développement constitue un défi à deux dimensions à Madagascar. Tout d'abord, l’économie du pays n’a jamais connu une croissance stable et continue, toutes les poussées de croissance ayant été cassées par des crises politiques récurrentes. Le redressement par la suite n’a pas été suffisant pour regagner le terrain perdu. Deuxièmement, Madagascar épuise ses ressources naturelles pour réaliser la croissance économique. Cet épuisement des ressources résulte des activités des industries extractives formelles, du trafic illégal de ressources naturelles, des excès dans l’accès aux ressources communes (par exemple, les forêts et la pêche) ainsi que de mécanismes de survie des pauvres (par exemple, la culture sur brûlis, la coupe de de bois de chauffe, etc.). Sur le long terme, le développement ne sera durable que si l’exploitation du capital naturel non renouvelable s’accompagne d’une accumulation accélérée de capital physique et humain et que si les ressources naturelles renouvelables sont gérées de manière durable.
Il sera nécessaire d’accroître les investissements pour accélérer la croissance, ce qui exigera plus de recettes publiques pour financer les investissements publics et une amélioration de l’environnement des affaires pour attirer l'investissement privé. Le Gouvernement de Madagascar a trop peu de ressources propres pour accroître substantiellement les investissements et l'aide extérieure, sur laquelle il a compté traditionnellement, fluctue en fonction des événements externes et des crises politiques. Il sera essentiel d’accroître les recettes du Gouvernement et d’améliorer sa capacité à gérer les investissements si l’on veut accélérer la croissance. Le secteur privé a fait l'essentiel des investissements dans le passé et ses acteurs sont trop négativement affectés par l'instabilité politique sous la forme d’incertitudes en général ainsi que ses impacts sur l'économie. L'environnement des affaires à Madagascar agit également comme un frein aux investissements.
Les défis de l'inclusion, de la durabilité et de la croissance accélérée sont liés entre eux dans une mesure inhabituelle à Madagascar. De ce fait, ce document est structuré non pas autour des trois types de défis, mais autour de cinq thèmes de gouvernance, des questions de finances publiques, d’une économie propulsée par le secteur privé, la pauvreté et l'environnement, et le capital humain – autant d’éléments essentiels à la réalisation d’une croissance plus rapide, plus inclusive et durable (voir la Graphique A pour le cadre de structuration).
Le chapitre 1 présente le contexte du pays.
Le chapitre 2 traite de la qualité de la gouvernance, une question primordiale à Madagascar. Elle a une incidence directe sur le rythme, l'inclusivité et la durabilité de la croissance. Tout en reconnaissant l'importance pour Madagascar d'améliorer la gouvernance, une entreprise difficile sur le moyen terme, ce Diagnostic Systématique de Pays fait valoir que le progrès est également possible.
Le chapitre 3 explique comment l'amélioration de la gestion des finances publiques et l'augmentation des recettes publiques, en particulier, pourraient être utilisées comme un prisme pour une meilleure gouvernance.
Le chapitre 4 traite le rôle et les défis du secteur privé, le principal moteur de la croissance.
Le chapitre 5 examine les défis qui se posent pour renforcer le capital humain dans un pays avec une population très jeune et présentant l’un des taux de retard de croissance et de malnutrition infantiles les plus élevés au monde.
Le chapitre 6 aborde les visages de la pauvreté, qui sont à prédominance rurale, agricole et informelle. Madagascar n’a pas encore entamé une transformation structurelle et la pauvreté et l'environnement sont étroitement liés dans le pays. Le chapitre examine également les défis qui se posent pour améliorer la gestion des ressources naturelles et protéger les pauvres contre les catastrophes naturelles et les impacts du changement climatique.
Le chapitre 7 résume les défis et priorise les réformes.
Selon toute attente, Madagascar n’atteindra aucun des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Si des avancées ont été faites vers la réalisation de quelques OMD au cours des années 2000, la tendance a été inversée par la forte récession économique de 2009 et la lenteur du redressement qui a suivi. Avec la détérioration de ses résultats en santé et en éducation à compter de 2009, Madagascar s’est vu reléguer au 155ème rang mondial de l’Indice de Développement Humain des Nations Unies en 2014.
La pauvreté est beaucoup plus répandue en milieu rural et dans le sud-ouest de Madagascar. Près de 80% de la population malgache vit en milieu rural et les taux de pauvreté rurale sont presque deux fois plus élevés que ceux relevés en milieu urbain. La pauvreté extrême est plus marquée dans le sud-est du pays, alors que son incidence est considérablement moindre dans la région de la capitale.
Par ailleurs, de façon générale, le classement des régions en matière d’incidence de la pauvreté n’a guère changé au fil des années. Les améliorations risquent d’être éphémères et avec un taux élevé de chocs aléatoires liés au climat, les fluctuations à court terme de la consommation ne doivent pas être prises pour des tendances à long terme.
Les principales caractéristiques des ménages associées à la pauvreté ont un emploi dans le secteur agricole, ont de faibles niveaux d’instruction et un accès restreint aux avoirs productifs. (…) Environ un tiers de la population malgache subit des privations à différents niveaux, notamment la consommation, l’accès à l’éducation, l’usage de l’électricité et la possession d’avoirs de base du ménage (Banque mondiale, 2014). Ainsi qu’il a été noté dans d’autres pays, les fonctions cognitives de ces groupes de population peuvent également être amoindries, ce qui se manifeste parfois par une capacité de prise de décision limitée et une capacité réduite à penser sur le long terme face à un besoin présent pressant. Quand les fonctions cognitives des gens sont affectées ainsi, leur capacité à relever le défi d’améliorer leur situation et celle de leur famille se trouve amoindrie, ce qui va perpétuer le cycle de la pauvreté extrême8. Si l’accroissement de la pauvreté extrême constitue un problème de bien-être plus grave, les conditions qualitatives de la pauvreté et éventuellement, ses causes primaires, sont similaires sur toute la répartition de la consommation mais se présentent à des degrés différents au sein de la population.
Les ménages dirigés par une femme et les ménages comptant un nombre plus élevé d’enfants présentent des taux de pauvreté plus élevés. (…) Les ménages dirigés par une femme ayant un état civil autre que « mariée » (à l’inclusion des femmes mariées selon la tradition, en union libre, séparées ou divorcées) présentent généralement une faible consommation par personne même quand les facteurs de l’éducation, des terres et des autres avoirs sont pris en compte (Banque mondiale 2014, Visage de la pauvreté). Les ménages comptant un nombre plus élevé d’enfants tombent dans la catégorie « pauvre » de façon disproportionnée et ceux comptant des enfants en bas âge constituent le segment le plus pauvre de la population de Madagascar
L’insuffisance des investissements dans des avoirs productifs explique en partie la mauvaise performance de l’économie malgache qui n’a pas su s’accorder au rythme de la croissance démographique. En 2014, le PIB par habitant s’élevait à uniquement 271 USD (en dollars constants de 2005), ce qui correspond environ à la moitié de ce qu’il était en 1971 quand il a atteint le pic de 501 USD après son accession à l’indépendance. Madagascar détient donc l’un des PIB par habitant les plus bas du monde. La croissance moyenne de Madagascar ne s’est élevée qu’à 1% par an entre 2009 et 2014 (y compris la récession de 2009), ce qui est inférieur à la fois à la moyenne de 4,7% de la région subsaharienne en 2013 qu’à son taux élevé de croissance démographique (estimé à environ 2,8%). La population a doublé15 entre 1990 et 2013 et la moitié de cette croissance s’est produite avant 2003. Selon la dernière projection démographique des Nations Unies16, d’ici à 2030, la population de Madagascar se sera accrue d’environ 50% pour atteindre 36 millions d’habitants et la population âgée entre 15 et 24 ans aura augmenté d’environ 2 millions.
Le pays doit instituer un environnement favorable aux investissements privés s’il veut un jour réaliser son potentiel de croissance. La moitié des entreprises enquêtées lors de l’Enquête auprès des Entreprises 2014 ont indiqué que l’instabilité politique était l’obstacle majeur à leurs activités. La disponibilité d’énergie est un grave goulot d’étranglement pour le secteur de la fabrication, en particulier hors de la capitale, et limite les investissements dans les secteurs productifs tels que la pêche, le tourisme et l’agroalimentaire. De plus, le secteur privé souffre du comportement non compétitif d’opérateurs ayant des relations et les problèmes de gouvernance d’entreprise sont exacerbés par un système judiciaire défaillant. Par exemple, Air Madagascar et JIRAMA, des entreprises d’utilité publique appartenant à l’État font des pertes, ont des structures de gouvernance d’entreprise opaques et ne publient pas les états financiers vérifiés stipulés par la loi. Certaines grandes firmes privées ne révèlent pas non plus les données standards requises par la loi. Par exemple, seules près de la moitié des sociétés bénéficiant des avantages du système de zone franche avaient soumis leur rapport d’activité pour l’année 2014 dans les délais prescrits par la loi.
Les scores de gouvernance de Madagascar sont peu élevés à cause des disparités relevées entre la réglementation officielle et sa mise en œuvre dans la pratique. Le cadre juridique et réglementaire du pays, par exemple, le dispositif de gestion des finances publiques et les lois fiscales (traitées au Chapitre 3) et la loi sur la concurrence (traitée au Chapitre 4), est globalement jugé adéquat. Néanmoins, le pays se voit attribuer des scores de gouvernance peu élevés et en baisse sur les Indicateurs de Gouvernance Mondiale (WGI) et l’Indice de Transparency International de Perception de la Corruption *, parce que la mise en œuvre est défaillante.
* La performance de Madagascar en ce qui concerne l’Indice de Perception de la Corruption de Transparency International s’est graduellement détériorée passant de la 84ème place (2006) à la 133ème (2014) sur 176 pays.
La gouvernance apparaît comme une contrainte majeure à une croissance économique soutenue, inclusive et forte du pays. La fragilité de Madagascar est due au fait que l’état de droit n’est pas respecté de façon systématique et que le système judiciaire est incapable de faire réellement appliquer la loi. Une analyse récente attribuerait cette fragilité à plusieurs éléments structurels et historiques. Il s’agirait notamment : i) d’un État et d’un système politique au service de l’élite ; ii) du rôle persistant de l’armée dans la dynamique politique ; iii) de la fragmentation de la société (géographique et sociale) ; iv) de la non effectivité du processus de décentralisation ; et v) des tensions liées à la bataille pour l’exploitation des ressources naturelles du pays (terrestres et extractives). De plus, le rapport souligne que la fragilité du pays s’est aggravée au cours des dernières années à cause : 1) d’une criminalité et d’une insécurité grandissantes, 2) de la croissance rapide d’une économie de trafic, 3) de la criminalisation d’une part significative des forces de l’ordre du pays, et 4) d’un système judiciaire peu performant, absent dans de larges zones du territoire, qui pousse les gens à se faire justice eux-mêmes. Le chapitre suivant aborde les défis de gouvernance en détail.
Présentation de France 24 non incluse dans le diagnostique
Chapitre 7. Résumé des défis
Sont présentés, ici, uniquement les titres en gras dans le rapport.
Ce chapitre propose des priorités parmi les nombreuses contraintes qui ont été analysées dans les chapitres précédents et cerne celles qui devraient avoir le plus grand impact en termes d’accélération de la réalisation de l'objectif de mettre fin à l'extrême pauvreté de manière durable à Madagascar. Pour rappel, ce rapport part de la prémisse selon laquelle la mauvaise gouvernance, qui tire son origine en partie des mauvaises dynamiques parmi les élites économiques et l'instabilité politique, affecte la capacité de l'État à recouvrer ses recettes, ce qui contribue à un mauvais climat d'investissement et donc à la faiblesse des investissements et empêche un contrôle adéquat des ressources naturelles du pays. Le faible niveau des recettes fiscales empêche l'État d'entreprendre des investissements pour soutenir une transformation structurelle de l'économie et de fournir des services de base suffisants pour développer le capital humain du pays. La faible croissance économique, la stagnation du capital humain et la croissance rapide de la population ont pour résultat une baisse continue du revenu par habitant, amenant les communautés à dépendre de plus en plus des ressources naturelles et contribuant ainsi à l'épuisement des ressources. Cette dégradation des ressources pourrait atteindre un tel niveau qu'elle empêcherait les gens de sortir de la pauvreté par la suite. Une série de recommandations est formulée dans ce chapitre, les principales étant résumées dans le tableau 1 ci dessous.
Pour définir les interventions prioritaires, chacun des défis relevés ci-dessus a été évalué par rapport à un ensemble de critères: Impact sur la réduction de l’extrême pauvreté : Horizon temporel des impacts ; Conditions préalables ; Contribution à la réduction de la fragilité ; Fondement sur des données factuelle ; Capital politique nécessaire.
Le principal critère de sélection du défi comme une priorité et son impact sur la réduction de la pauvreté.
Le développement durable de Madagascar est entravé par plusieurs défis de gouvernance qui tirent leur origine de la concentration des pouvoirs politiques et économiques au sein de quelques réseaux dirigés par des chefs puissants.
Le développement de Madagascar est également entravé par la faiblesse des recettes publiques et de la prestation de services.
Il sera essentiel de libérer le potentiel du secteur privé pour accélérer la croissance économique.
Le développement à long terme de Madagascar dépendra de la capacité du pays à investir dans le rehaussement du capital humain.
L'absence de progrès dans la réduction de l'extrême pauvreté résulte dans une large mesure du fait que la vie des pauvres en milieu rural n’a pu être améliorée, une grande majorité de cette population travaillant en milieu rural dans l'agriculture ou le secteur informel et dépendant des ressources naturelles pour leur subsistance.
Quelques mesures peuvent améliorer rapidement la vie d'un grand nombre de personnes. Pour surmonter la contrainte financière, il faudrait adopter des mesures qui feront face à une forte opposition de groupes qui ont bénéficié d’exonérations fiscales et douanières et de subventions. Cependant, cela est essentiel si l’on veut accroître les investissements pour les infrastructures et les services de base. Favoriser la croissance du secteur privé, une action qui ne nécessite pas de financement public important, pourrait avoir un impact rapide et significatif sur la pauvreté, en particulier dans les zones urbaines, et ne se heurterait pas à la résistance insurmontable résultant des intérêts acquis. Les efforts visant à accroître la productivité agricole et à améliorer la gestion des ressources naturelles auraient le plus grand impact sur la pauvreté extrême dans le moyen à long terme. Toutes les recommandations pour rehausser le capital humain exigent un financement supplémentaire, qui est rare, et bien qu'elles ne réduisent pas la pauvreté de manière significative du jour au lendemain, elles apportent l'espoir d'un avenir meilleur. Quand ces mesures sont à mettre en œuvre au niveau local, il serait avantageux de le faire en renforçant les collectivités locales et en rehaussant la participation des communautés car cela réduirait probablement la fragilité du pays.
Une partie de la contrainte financière doit être surmontée avec l'aide des partenaires au développement.
Madagascar a prouvé dans le passé qu'il peut avancer sur la voie des réformes. Cette fois, le Gouvernement devra non seulement se concentrer encore plus sur l'accélération de la croissance économique, mais aussi veiller à ce que les bénéfices de cette croissance soient partagés équitablement sur l’ensemble de la population et du pays. La stabilité et la prospérité du pays en dépendent.
L'équipe tient à remercier les pairs évaluateurs Raju Singh (Chef de programme, LCC8C) et Lars Sondergaard (Chef de programme, EACTF) pour leurs commentaires perspicaces et constructifs, et à Rondro Rajaobelison et Madeleine Chungkong qui ont supporté l'équipe de manière compétente. Enfin, l'équipe voudrait remercier Mark Lundell (Directeur Pays, Banque mondiale), Oumar Seydi (Directeur, IFC), Mark Thomas (Practice Manager) pour leurs conseils, leur soutien et leurs commentaires tout au long du processus de SCD. La préparation du rapport et le travail d'analyse en amont ont bénéficié de la collaboration étroite avec le Gouvernement, les partenaires au développement et les autres parties prenantes.
Condensé par Jeannot Ramambazafy – 15 novembre 2015